城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

        增減掛鉤的主要做法與難題

        節(jié)余指標既可以在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，也可以跨省域流轉(zhuǎn)。省域流轉(zhuǎn)一般采用協(xié)商、掛牌、網(wǎng)上拍賣等方式，確定交易雙方的價格、指標面積等信息。而跨省域調(diào)劑，則是由國家統(tǒng)一下達調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格，資金的收取及支出，由財政部統(tǒng)一撥付，宏觀調(diào)控屬性強。跨省調(diào)劑服需要服從脫貧攻堅需求，調(diào)劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興?？缡∮蛘{(diào)劑從沿海東部地區(qū)的需求出發(fā)，根據(jù)貧困程度、易地搬遷任務(wù)、財政收入狀況等情況確定深度貧困省份所獲得的幫扶資金及對應的調(diào)節(jié)節(jié)余指標任務(wù)。調(diào)劑資金主要用于產(chǎn)生節(jié)余指標的深度貧困地區(qū)的安置補償、拆舊復墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復、耕地保護、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購買易地扶貧搬遷服務(wù)等。

        第一，指標的調(diào)入調(diào)出地區(qū)的對應關(guān)系模糊?？缡∮蛘{(diào)劑由國家統(tǒng)籌，東部幫扶省份資金由國家統(tǒng)一調(diào)控。同時，深度貧困地區(qū)的節(jié)余指標也是在國家層面形成指標庫，直接核銷。幫扶省份和深度貧困省份的資金與節(jié)余指標分開流動，發(fā)達省份與發(fā)達城市對深度貧困市的幫扶無法明確，激勵作用無法顯現(xiàn)。

        第二，指標流入?yún)^(qū)和流出區(qū)耕地質(zhì)量無法準確衡量。在國家的統(tǒng)籌布局下，節(jié)余指標調(diào)入價格與地區(qū)之間的經(jīng)濟差異存在直接關(guān)系。經(jīng)濟水平越高，占用耕地建設(shè)的成本就越高。與此同時，節(jié)余指標的價格還與耕地的質(zhì)量有關(guān)。耕地質(zhì)量越高，成本也越高。節(jié)余指標調(diào)入與調(diào)出的過程中，難以準確對應，如此，就容易產(chǎn)生復墾耕地質(zhì)量下降，進展緩慢的問題。因此，可以考慮堅持保護耕地，以產(chǎn)能折算實現(xiàn)耕地占補平衡，從糧食安全這個根本目的下手，充分保障糧食產(chǎn)能不受建設(shè)所占。

        第三，節(jié)余指標收益分配以二次分配為主。在進行跨省域調(diào)劑后，獲得指標價格款后，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及耕地保護等方面。產(chǎn)生節(jié)余指標的農(nóng)村集體獲得的安置補償和拆舊復墾收入低，改革獲得感不足。因此需要加大力度完善增值收益分配，增強農(nóng)民獲得感。

        后記

        節(jié)余指標流轉(zhuǎn)范圍越大，對我國耕地保護、建設(shè)用地管理的影響越大。而指標的流轉(zhuǎn)又涉及不同單價及跨省域流轉(zhuǎn)的問題，其執(zhí)行中出現(xiàn)的難題也比較多，這需要土地行業(yè)從業(yè)者的共同努力，堅持保護耕地，保護糧食安全。與此同時，促進脫貧攻堅的進程，助力鄉(xiāng)村振興！